传统上宪法权力分为立法、行政与司法三种类型，以实现国家意志的表达和执行功能。

[73]正是因为统一裁量论者并没有提出特别强的理由，所以不确定法律概念的解释与法效果的裁量之分还应被一如既往地维持下去。[9]目前来看，功能性考量尚不能独自证成判断余地，而是必须与规范授权相结合，获得立法者的确认

在未来我国行政法法典化过程中，应当参酌在实质上对行政的控制更为周全严密、在操作上也更为清晰可行的德国行政裁量学理，精确界定行政裁量，将不确定法律概念的解释与之切割并分别匹配适合的司法审查技术，实现对行政权的合理规范和适当引导。[53]参见[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第194页。（2）裁量怠惰，即出于疏忽或误以为没有裁量权而未实施裁量。[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第19页。[19]参见王天华：《行政法上的不确定法律概念》，载《中国法学》2016年第3期。

德国对裁量问题的讨论于19世纪末达到第一次高潮。为此，就必须理解行政法的历史背景和德国《行政法院法》第114条第1句表达的分权原则。[111]《行政许可法》第15条第二款。

[85]有学者统计，中央政府收入和支出在全国财政总收入中的比重逐步提高，本级收入的比重从1993年的22％提高到2007年的54.1％（如加上地方的上解收入则占到55.7％），本级支出占全国财政总支出的比重从1993年的28.26％下降到2007年的23. 1％（如加上对地方的税收返还和转移支付支出则占到59.6 ％）。国务院有权根据宪法和法律制定行政法规。[26]为了说服交通部领导接受行政诉讼的制度设计，全国人大常委会几乎动用了所有的政治资源：最有分量的一次沟通是当时常委会副委员长兼秘书长的彭真，带着四个副委员长找交通部长谈话，交通部长说，我这个海监交通部门，帽子上是戴国徽的，让我戴着国徽代表国家执法权去当被告，不合适。[134]2012年全国人大会议期间，全国人大常委会委员梁慧星教授则向大会提交议案，希望制定《宪法解释程序法》，并且提交了一份由中国人民大学宪法解释程序研究课题组起草的完整的草案。

国务院于是年颁布了《关于实行划分税种、核定收支、分级包干财政管理体制的规定》（简称《规定》）。[144]例如，有学者指出，全国人大和全国人大常委会依据宪法制定了一系列调整宪法关系的法律，即宪法性法律。

苗连营：宪法解释的功能、原则及其中国图景，《法律科学》2004年第6期。然而，与修改宪法不同的是，现行宪法并未为解释宪法提供必要的、可操作的制度细节，诸如谁负责提出解释宪法，如何解释宪法，程序如何，解释的效力[13]等关键要素均语焉不详。参见《香港特别行政区基本法》第159条第四款、《澳门特别行政区基本法》第144条第四款。再次，与消极的、一事一议式的宪法解释或违宪审查制度相比，积极的、体系性的立法更容易赢得共识且制度构建的效率也更高。

[51]参见李鹏：《立法与监督—李鹏人大日记》（下），新华出版社、中国民主法制出版社2006年版，第530页。有学者认为，我国自现行宪法颁行以来，反复地局部修宪一直在宪法进化历程中居于垄断或独占的位。首先，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，[110]以利于构建统一的准入门槛。1998年，即将离任的田纪云副委员长代表八届全国人大常委会明确提出，必须进一步建立和健全违宪审查制度，对宪法监督的内容、形式和程序作出明确规定。

1996年，《刑事诉讼法》虽然经历了大规模的修改，但有关管辖权协调的规则与原法并无二致。[137]胡锦光教授、王丛虎先生及王振民教授将全国人大常委会所做的若干重要决定视为宪法解释，周伟教授则将全国人大常委会法工委的部分法律询问答复视为事实上的宪法解释。

另一方面，各级人大及其常委会对于同级人民法院及其工作人员则享有包括人事任免权[39]、工作监督权[40]等重要的权力。他首先认为，不能将宪法解释权理解为与宪法修改权同质的权力，因为两者在程序上对民意的要求相去甚远。

[83]如果说财政包干制旨在充分发挥地方主动性、积极性的话，那么分税制则无疑是为了确保中央的统一领导。[48]《律师法》第1条第二款。一方面，人民检察院作为法律监督机关在办理刑事案件中，应当制约人民法院，以保证准确有效地执行法律[38]。[147]导致上述两种模式无法有效地往纵深发展的一个重要原因可能就在于合宪性判断的结论不可避免地将经常性地引发国家机关之间的分歧，而这对于目前以共识形成为核心价值的政治体制构成不小的挑战。专门委员会研究后对办理结果不满意的，可以向委员长会议或者主任会议报告情况，并提出处理建议。同时，大多数宪法修正案也往往由于过于超前或滞后而不具有实质上的制度变迁意义。

在我国，此类立法广泛存在于各个领域。例如，确立土地使用权依法转让制度[17]、将县、乡两级人大任期提高到五年[18]、确立依法治国以及尊重和保护人权的政策[19]，等等。

由于各种原因，无论是宪法修改，还是宪法解释都未能充分发挥其应有的制度变迁功能。此外，一些学者对于现行宪法修改的频次以及受执政党主导的政策性修宪模式等修宪实践也一直表示质疑，并要求执政党、全国人大及其常委会节制且规范地开展修宪。

第41条规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利、有提出申诉、控告或者检举的权利。一方面，宪法文本并未明确地限制宪法修改的内容、幅度和范围。

②这次修改宪法，对于不改就会妨碍改革的，应当改。[99]参见《刑事诉讼法》（1996年）第24条至第26条。更确切地说，其目的是为了有利于增强中央财政的宏观调控能力，克服目前存在的条块分割、地区封锁、重复建设、盲目建设的现象，促进社会主义统一市场的形成。首先，为确保法院独立行使审判权，强调行政机关对其承担一种消极义务—即不得干涉审判活动。

但该范式最大的问题在于其不但脱离我国的宪法文本对监督宪法实施制度的安排，而且对实践中的宪法制度变迁缺乏足够的关注。常态化监督机制的缺位为通过立法发展宪法开辟了一条通途。

第97条第二款（地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定）。修正案范式在叙述和论证上基本上受到了以政策变迁为中心（先）的思路的影响，且大多囿于对修宪的必要性论证及其效果评价，同时缺乏对一些具有宪法意义的重要法律制度变迁的关注。

[53]然而，全国人大常委会部分组成人员认为这种监督模式实际上使人大常委会代行审判权，因此不符合宪法规定的国家权力机关与审判机关…的职权分工[54]。[99]这些管辖权协调规则的确立至少使得相对垂直的司法系统内部不同地区法院之间在案件受理、管辖方面有章可循，也有助于地方法院突破潜在的地区壁垒，其实质是通过调动司法系统纵向的动员协调能力解决横向意义上的体制障碍。

当然法律也不是一成不变的，也要根据客观情况的变化进行必要的修改……[113]自1978年至今，我国经历了持续的、激烈的社会转型。[79]同年12月7日，国务院最终作出了《关于实行分税制财政管理体制的决定》（简称分税制决定）。事实上，除了两者立法启动程序上存在的差异之外，目前所有的基本法律草案都获得了宪法修正案草案通过所需的全体代表的三分之二以上多数。引自《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）〉修改情况的汇报》（2004年8月23日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上）。

参见傅红伟：试论授予地方税收立法权的必要性与可行性，《行政法学研究》2002年第2期。显而易见，本文所呈现的更多的是后两种发展方式。

See also Xin Chunying, What Kind of Judicial Power Does China Need?，I Intl J. Const. L. 58, 69 （2003）．[43]《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国律师法（草案）〉审议结果的报告》（1996年5月7日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议上）。四、立法何以成为发展宪法的主流方式？尽管宪法文本提供了三种平行的发展完善的程序和路径、尽管宪法解释和宪法修改被认为更为主流的发展方式，但立法却在程序竞争中最终脱颖而出，成为目前为止最主要的变迁途径。

[138]理念层面对宪法解释的重视并未通过实践加以贯彻。[89]当然不可否认的是，一些主要旨在处理中央地方关系的条文可以被解释为间接地包含如何处理地区之间横向关系的规则。